Dificultad e imposibilidad de ejecutar las resoluciones judiciales: dos conceptos a deslindar
Baño León | | Administración Local | Derecho Administrativo
La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2022 (recurso nº 7128/2020, ROJ STS 481/2022) viene a arrojar luz sobre la distinción entre dificultad e imposibilidad de llevar una sentencia a su puro y debido efecto en el ámbito de las demoliciones urbanísticas, en concreto, a la luz del asunto “Isla de Valdecañas”, sobre el que ya hemos escrito antes (LLOPIS REYNA, E. (2020), “Transformación urbanística de terrenos incluidos en la Red Natura 2000”, Revista de estudios locales CUNAL, nº 231, págs. 88-93). Esta cuestión no es baladí, pues, como ha afirmado el Tribunal Constitucional, una defectuosa ejecución puede privar de efecto práctico al fallo y convertir las decisiones judiciales en meras declaraciones de intenciones (por todas, Sentencia nº 153/1992, de 19 de octubre), impidiendo que el vencedor en el pleito pueda materializar aquellas pretensiones que le fueron estimadas.
Antes de analizar la cuestión que resuelve el Tribunal, conviene precisar los antecedentes del asunto. El origen remoto de la controversia se encuentra en el Decreto de la Junta de Extremadura nº 55/2007, de 10 de abril, que aprobó definitivamente el Proyecto de Interés Regional conocido como “Isla de Valdecañas”. Este proyecto preveía la construcción de un complejo urbanístico formado por hoteles, zonas residenciales, campos de golf y demás obras de acondicionamiento en unos terrenos integrados en una zona de especial protección de aves ZEPA y en una masa de agua declarada lugar de importancia comunitaria.
El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura anuló el referido Proyecto de Interés Regional al advertir importantes defectos de forma y de fondo (Sentencias de 9 de marzo de 2011, dictadas en los recursos nº 561/2007 y nº 753/2007), afirmando que los terrenos en cuestión estaban clasificados como suelo no urbanizable de especial protección y eran, por ello, indisponibles para el planificador, razón por la que ordenó la reposición de los mismos a la situación anterior a la aprobación del proyecto. El Tribunal Supremo confirmó sendas resoluciones (Sentencias de 29 de enero de 2014, dictadas en los recursos nº 2419/2011 y nº 2940/2011).
La ejecución de las anteriores resoluciones se llevó a cabo mediante Auto del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 30 de junio 2020, confirmado posteriormente por el Auto 21 de septiembre de 2020. Precisamente, el objeto de la Sentencia que se pretende comentar es la adecuación a Derecho de ese Auto de ejecución, cuya parte dispositiva establecía lo siguiente:
“I.- No concurre la imposibilidad legal de ejecutar las sentencias.
II.- Declarar la imposibilidad material parcial de ejecutar las sentencias y determinar la forma en que se ejecutarán las sentencias.
III.- Las sentencias se ejecutarán de la siguiente forma:
1. Demolición de todo lo que se encuentra en fase de estructura o no está terminado y en funcionamiento. El segundo hotel planificado y el resto de viviendas que se iban a construir deben ser demolidas y/o no construidas. Las viviendas terminadas que sirven de oficina de la promotora y de piso piloto serán también demolidas, salvo que por razones de colindancia pudieran afectar a la seguridad de otras viviendas. También serán demolidas las instalaciones que no siendo imprescindibles para el funcionamiento de las edificaciones terminadas y en funcionamiento se encuentren en fase de estructura.
2. Revegetación. Las plataformas existentes que no han sido urbanizadas, deberán restaurarse y revegetarse, eliminando las plataformas y los residuos que aparecen en ellas.
3. La demolición deberá realizarse de manera ordenada y programada con el menor perjuicio para el medioambiente y dará lugar a la reposición del terreno a un estado que permite un proceso de regeneración de bosque mediterráneo y suponga un claro beneficio para la flora y la fauna de la ZEPA, debiendo crearse un enclave y paisaje similares a los protegidos en la ZEPA.
4. La Junta de Extremadura deberá aprobar un plan o programa de trabajo para proceder a la demolición y restauración acordadas (…).
5. Se prohíbe la realización de nuevas edificaciones en la urbanización Marina Isla de Valdecañas.
6. Se conserva el hotel, viviendas, campo de golf e instalaciones que actualmente están construidas y en funcionamiento.
IV.- Programa o plan para proteger el medioambiente y de medidas compensatorias: (…).
V.- Indemnizaciones a favor de Ecologistas en Acción-CODA y ADENEX: (…)
VI.- Costas.
Sin hacer especial pronunciamiento respecto a las costas procesales causadas en este incidente de ejecución.” (énfasis añadido)
Éstos son los términos literales en los que el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ordenó que debía ejecutarse (parcialmente) el fallo. No obstante, las asociaciones ecologistas personadas en el procedimiento recurrieron en casación dicha resolución, al entender que la declaración de inejecución parcial era contraria a Derecho, solicitando un pronunciamiento de la Sala Tercera del Tribunal Supremo al respecto. Petición que fue admitida por el Alto Tribunal, que entendió que revestía interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia determinar “Si cabe apreciar imposibilidad material de ejecución de una sentencia -respecto de todo lo que ya ha sido construido- cuando, en otro caso, se verían seriamente afectados intereses de carácter socioeconómico o de otra índole, siempre que quede debidamente garantizada la integridad ambiental”.
Pues bien, vaya por delante que el artículo 105.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), consagra la llamada prohibición de suspensión y de inejecución del fallo de una resolución judicial. Sin embargo, a renglón seguido, el artículo 105.2 LJCA admite la posibilidad de declarar la inejecución de la sentencia cuando concurran causas de imposibilidad material o legal.
Conviene precisar ambos conceptos tanto como sea posible. Sobre todo, se tiene en cuenta que, tal y como atestigua la jurisprudencia y denuncia la doctrina, la indefectible inconcreción en la que se mueven los conceptos de “imposibilidad legal” e “imposibilidad material” ha sido utilizada por la Administración en no pocas ocasiones para oponerse a la ejecución de resoluciones contrarias a sus pretensiones.
Por un lado, la imposibilidad legal se relaciona, pues, con aquellas situaciones en las que la resolución judicial deviene contraria al ordenamiento jurídico debido a una modificación de las normas jurídicas que regulan la actividad objeto del pronunciamiento judicial. El ejemplo prototípico es el de una licencia urbanística inicialmente otorgada en contra de las normas urbanísticas que, no obstante, como consecuencia de una modificación del planeamiento, deviene acorde al mismo. Como ha notado con razón la doctrina, para que esa modificación pueda considerarse legítima y no como un mero ardid para no acatar el fallo, debe ser (i) anterior a la resolución, (ii) adoptada en base a consideraciones abstractas y generales, y (iii) ajena a la pretensión de incidir sobre el litigio en cuestión (SANTAMARÍA PASTOR, J.A. (2010), La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Comentario, Iustel, pág. 1110).
Por otro lado, la imposibilidad material puede definirse como aquel impedimento fáctico que imposibilita total y absolutamente que el fallo de la resolución se lleve a su puro y debido efecto. Podría citarse, como ejemplo, la restitución de una edificación ya derribada. La jurisprudencia, en este punto, insiste en que la causa de imposibilidad material debe ser absoluta, tratándose en todo caso de “supuestos individualizados casuísticamente en atención a las circunstancias concurrentes en cada supuesto en que deben ponderarse los distintos intereses concernidos”, tal y como reconoce la propia Sentencia que aquí comentamos.
Pues bien, el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, tal y como se desprende del Auto de 30 de junio 2020 reproducido ut supra, ordenó la demolición de todas aquellas edificaciones que no estaban acabadas y en funcionamiento, así como la revegetación y reposición del terreno a su estado originario, con la única excepción del hotel y de las viviendas e instalaciones que sí habían sido íntegramente construidas y estaban en funcionamiento. En el entendimiento del TSJ, este último conjunto de edificaciones ya finalizadas, promovidas al amparo del anulado Proyecto de Interés Regional “Isla de Valdecañas”, debían ser respetadas y excluidas de la demolición al constituir un supuesto de imposibilidad material de ejecutar la sentencia en sus propios términos.
El TSJ negó la existencia de una causa legal de imposible ejecución, toda vez que la modificación del artículo 11.3.1.b) de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, se vio frustrada por el Tribunal Constitucional. En efecto, la Sentencia nº 164/2019, de 13 de noviembre, declaró inconstitucional -tal y como ya hemos notado en otra ocasión- la modificación en cuanto disponía que “La mera inclusión de unos terrenos en la red ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación delos valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental”.
Tampoco admitió que la normativa urbanística nacional (ni Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo; ni el posterior Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana) justificase la inejecución, pues ésta únicamente permite alterar la delimitación de los espacios incluidos en la Red Natura 2000 cuando ello venga impuesto por los cambios acontecidos en su evolución natural, que deberán quedar científicamente demostrados, y siempre que se respete el procedimiento establecido al efecto (información pública, remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y aceptación por ésta). Este planteamiento es plenamente compartido por el Tribunal Supremo en la sentencia que comentamos.
Importa notar que todo lo anterior se dice en literal reproducción de la sentencia que comentamos y, sobre todo, sin que obste en modo alguno a la posibilidad de criticar la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en la Sentencia nº 164/2019, de 13 de noviembre, tal y como hemos hecho en otra ocasión (BAÑO LEÓN, J.M. (2020), “La anulación de los planes urbanísticos: perspectivas de reforma”, en MERELO ABELA, J.M. y CRIADO SÁNCHEZ, A.J. (Coords.), Cuestiones jurídicas de actualidad sobre planeamiento y gestión urbanística, Wolters Kluwer, págs. 21-46).
Volviendo al razonamiento del Tribunal, nos centramos ahora en la posible existencia de una causa material de ejecución. El Auto de 30 de junio de 2020 razona que los graves perjuicios económicos que suponen la demolición in totum de las edificaciones ya construidas y en funcionamiento constituyen un ejemplo de imposibilidad material, toda vez que no existe un impacto negativo sobre el medioambiente y las medidas tuitivas desplegadas garantizan la protección del territorio. Precisamente, es sobre esta cuestión sobre la que se centra el pronunciamiento del Tribunal Supremo que, en síntesis, pretende determinar si es admisible exceptuar la ejecución de una sentencia en sus propios términos por razones de índole económica.
En primer lugar, el Tribunal Supremo analiza la existencia de una causa de imposible ejecución amparada en razones ambientales. El Alto Tribunal parte de la valoración de la prueba realizada en instancia y acoge -por las limitaciones propias del recurso de casación para revisar la valoración de la prueba practicada- que las instalaciones construidas no tienen un impacto negativo en el medio ambiente. Sin embargo, a pesar de lo anterior, niega que dicha falta de incidencia ambiental pueda justificar la imposible ejecución del fallo judicial. En efecto, el Tribunal parte de las consideraciones establecidas en la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 164/2019, de 13 de noviembre, para afirmar que las obras de transformación urbanística tienen, por definición, una finalidad transformadora y no conservadora, por lo que implican siempre una grave alteración y suponen una reducción de facto de la superficie protegida.
En segundo lugar, el Alto Tribunal se refiere al impacto socioeconómico de la ejecución (población, empleo, dinamismo económico, turismo, servicios públicos, afectación al erario…). En ningún momento el Tribunal niega las consecuencias económicas negativas asociadas a la demolición; sin embargo, entiende que ello no puede justificar el incumplimiento del fallo que se pretende ejecutar, tal y como ya establecía expresamente el artículo 105 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, que impedía acordar la inejecución de la sentencia por detrimento grave a la Hacienda Pública cuando el fallo supusiera la condena a al Administración al pago de cantidad, y se mantiene de forma más o menos implícita en la actual regulación de la ejecución (artículos 105 y 106 LJCA). Si la vigente LJCA reconoce el carácter ampliable del crédito presupuestario correspondiente a la ejecución y admite que la Administración proponga al juez un plan de pagos para que ésta se acometa de la forma menos gravosa es simple y llanamente porque un grave detrimento para la Hacienda Pública no es ni debe ser causa de imposible ejecución de un fallo judicial. Máxime, razona la sentencia, cuando dicho detrimento es consecuencia directa de la responsabilidad administrativa en una transformación urbanística declarada ilegal.
Todo lo anterior le lleva al Tribunal a profundizar en la trascendente distinción entre imposible y compleja ejecución. En efecto, con base en su propia jurisprudencia, el Tribunal Supremo recuerda que “el superior coste o la mayor complejidad de las demoliciones a realizar no son causa suficiente para afirmar que la sentencia sea de imposible cumplimiento”, pues ello supondría equiparar ambos conceptos, lo que no puede compartirse en modo alguno, ya que “la complejidad no puede ser equiparada a la imposibilidad (…), [pues] entre lo difícil y lo imposible media una diferencia sustancial, que el primero se logra poniendo el esfuerzo y trabajo necesario y el segundo no”. Se impone, sin lugar a duda, una interpretación estricta y restrictiva del concepto de “imposibilidad material”.
En definitiva, se trata de un pronunciamiento de indudable trascendencia en el ámbito local, pues clarifica que la ejecución de una sentencia no puede verse comprometida por las negativas consecuencias que tiene para la Administración la demolición de una construcción autorizada y posteriormente declarada contraria a Derecho.
