El silencio administrativo no interrumpe la prescripción de las obligaciones de la hacienda pública
Baño León | | Administración Local | Contratos Públicos e Infraestructuras | Derecho Administrativo Sancionador y Sanciones Financieras | Expropiaciones
La Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó el 29 de noviembre de 2021 una interesante sentencia (ROJ STS 4534/2021) sobre el cómputo del plazo de la prescripción extintiva de las obligaciones de la Hacienda Pública, en aquellos casos en que la Administración no resuelve de forma expresa las reclamaciones de pago que formulan los interesados. La sentencia confirma la jurisprudencia anterior sobre el comienzo del plazo de prescripción de los intereses de demora en los contratos de obra y puede resultar muy importante para la hacienda local en cuanto concreta cómo debe interpretarse el artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria en relación con la institución del silencio administrativo.
Vayamos primero con los hechos. El recurso resuelto por la sentencia tuvo por objeto la reclamación de los intereses de demora por el pago tardío de las certificaciones de obra correspondientes a la construcción del Centro de Salud Mirasierra en Madrid. Como hitos determinantes del proceso hay que mencionar que el día 20 de febrero de 2006 tuvo lugar la recepción de las obras, la certificación final se aprobó el 29 de diciembre de 2006 y el pago se produjo el 5 de enero de 2007. La empresa constructora solicitó ante la Consejería de Salud de la Comunidad de Madrid el pago de los intereses devengados por la demora en el pago de las certificaciones en un primer escrito de 4 de mayo de 2009, reclamación que reiteró el 27 de septiembre de 2011. Ante la falta de resolución expresa, el 9 de enero de 2018 interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de las reclamaciones, recurso que correspondió conocer al Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso de instancia mediante Sentencia de 23 de septiembre de 2019 (ROJ STSJ M 7096/2019), al entender que el derecho del contratista a reclamar el pago de los intereses de demora había prescrito. Según el tribunal, el plazo de 4 años del artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria comenzó a contar en el momento de la liquidación definitiva y pago del contrato (5 de enero de 2007) y quedó interrumpido, antes de finalizar, en el momento de presentar la constructora las reclamaciones, los días 4 de mayo de 2009 y 27 de septiembre de 2011. Sin embargo, desde esta última fecha hasta la interposición del recurso contencioso-administrativo contra el silencio (9 de enero de 2018), transcurrieron más de seis años sin interrupción, por lo que había que considerar prescrito el derecho a reclamar los intereses. El TSJ de Madrid no analizó, sin embargo, en qué medida podía afectar a esa conclusión que las peticiones de pago formuladas por el contratista no fueron resueltas de forma expresa por la Administración.
La empresa constructora interpuso recurso de casación al considerar vulnerados los artículos 42. 1, 2 y 3 y el artículo 44.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actualmente, artículos 21 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) y el propio artículo 25.1 a) de la Ley General Presupuestaria. En el escrito de preparación solicitó que el Tribunal Supremo se pronunciara sobre un aspecto complementario no analizado por el TSJ de Madrid, a saber, si una vez presentada la reclamación de pago de los intereses e interrumpido por tanto el plazo de prescripción, éste se reinicia de nuevo, de modo que se entiende prescrito el derecho si dentro de ese plazo el administrado no interpone recurso judicial o si más bien había que entender que el administrado podía esperar, sin merma a su derecho, la resolución expresa que la Administración está obligada a dictar, sin tener por tanto que arrostrar la carga de un proceso judicial que no sería necesario si recayera resolución expresa.
El Tribunal Supremo admitió el recurso de casación (auto de 18 de febrero de 2021, ROJ ATS 2562/2021), al considerar que la cuestión enunciada presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia por no existir pronunciamientos previos al respecto y precisó que la cuestión que había que analizar es la forma en que debe aplicarse el instituto de la prescripción extintiva en aquellos casos en que ha sido formulada por el contratista reclamación de intereses de demora por retraso en el pago de certificaciones de obra ya liquidada dentro del plazo de prescripción fijado por el artículo 25 de la LGP y la Administración omite dictar y notificar resolución sobre aquella reclamación y, más concretamente, si puede considerarse que el plazo de prescripción interrumpido con la citada reclamación se reinicia de nuevo y puede considerarse transcurrido definitivamente si no se acude a la vía jurisdiccional hasta una fecha posterior a los 4 años desde la citada reclamación
La Sentencia de 29 de noviembre de 2021 confirma primero la jurisprudencia anterior del Tribunal Supremo acerca del “dies a quo” del plazo de prescripción del artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria en el ámbito del pago de intereses por certificaciones parciales, que corrobora que es el momento en que se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, con remisión a la Sentencia de 10 de junio de 2020 (CENDOJ STS 1684/2020). Esta doctrina se justifica de nuevo en la necesidad de considerar el contrato de obras como uno solo y en la necesidad de iniciar el cómputo en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva para evitar la discriminación que supondría para las dos partes contratantes que los derechos del contratista estén prescribiendo (desde las certificaciones parciales), mientras que los de la Administración, derivados del contrato, se encuentren intactos y no comienzan a prescribir sino desde la liquidación definitiva.
En cuanto a la cuestión de interés casacional, el debate se planteaba entre dos polos: por un lado, los derechos que confiere al administrado la obligación que tiene la Administración de resolver expresamente todos los procedimientos y las garantías del ciudadano frente a la falta de resolución expresa (artículos 42.1, 2 y 3 y 44.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre); por otro, las razones de seguridad jurídica que justifican el plazo de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública (artículo 25.1 Ley General Presupuestaria), por otro.
En relación con el deber de dictar resolución expresa y las garantías frente al silencio, la doctrina constitucional viene sosteniendo hace tiempo, en efecto, que si la Administración mediante una conducta ilegal y contraria a derecho genera una situación de inseguridad jurídica no puede luego esgrimir esa inseguridad a su favor, porque nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones o infracciones. El Tribunal Constitucional ha reiterado (por todas, Sentencia 52/2014, de 10 de abril), que “ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración”. Se ha subrayado en multitud de ocasiones que la ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, la solicitud o el recurso presentado por aquél, de modo que, ante una resolución presunta de esta naturaleza, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Todo ello porque la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo las solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los artículos 24.1, 103.1 y 106.1 CE.
Y no solo el Tribunal Constitucional. El propio Tribunal Supremo ha declarado en multitud de ocasiones que el silencio administrativo es una institución establecida en beneficio del administrado, y, en consecuencia, es a él a quién corresponde utilizarlo para su conveniencia o desconocerlo cuando le perjudique. Como contrapartida no le es lícito a la Administración beneficiarse del incumplimiento de su deber de resolver expresamente, porque ello contraviene el principio general según el cual ningún infractor puede alegar en su propio beneficio su incumplimiento de las normas, principio a través del cual se pretende introducir en el campo jurídico un valor ético, pues el silencio se produce por una conducta ilegítima de la Administración, que no puede redundar en su beneficio. En definitiva, el silencio es una ficción legal -no un acto- encaminada a posibilitar el acceso al proceso en beneficio del administrado que no viene obligado, si así lo considera oportuno, a esperar que la Administración cumpla con su deber de resolver expresamente (Sentencias de 16 de julio de 1997, ROJ STS 5078/1997 o 27 de julio de 2020, ROJ STS 2652/2020).
Este criterio ha sido aplicado para justificar una interpretación del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo contra el silencio administrativo que va en contra del propio tenor literal de la ley. El artículo 46.1 LJCA fija el plazo de impugnación del silencio en seis meses a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto, pero en la práctica ese precepto ha quedado sin efecto, al ser doctrina consolidada que el recurso contencioso contra la desestimación presunta de un recurso o petición no está sujeto a plazo de caducidad.
Y esa doctrina parecía plenamente aplicable al supuesto que analizamos, pues fue la Administración autonómica madrileña la que, al incumplir su obligación legal de resolver la reclamación de intereses de demora formulada por la contratista, creó una situación de inseguridad jurídica de la que podría terminar sacando provecho si se consideraba prescrita una reclamación de intereses porque el administrado no recurrió, dentro del plazo de la prescripción, el silencio de la Administración. El administrado, por contra, podía confiar en que, una vez reclamado el pago de los intereses dentro del plazo de prescripción, el silencio de la Administración no podía perjudicarle ni obligarle a impugnar el silencio dentro de los cuatro años siguientes a la última reclamación.
Pues bien: en este caso concreto la Sentencia del Tribunal Supremo considera prevalente las razones de seguridad jurídica que justifican la institución de la prescripción y pone coto a los derechos del administrado frente al silencio administrativo. Según la sentencia que comentamos, la tesis del recurso “resulta incompatible con la naturaleza de la prescripción cuya finalidad es la de proporcionar seguridad jurídica a las relaciones jurídicas interprivatos y a las que los particulares entablen con las Administraciones Públicas que determina la extinción de las obligaciones o responsabilidad contraídas por el transcurso del plazo legalmente previsto sin exigir su cumplimiento ejercitando las oportunas acciones”. A lo que añade el Tribunal Supremo que la interpretación de los artículos 25 de la Ley General Presupuestaria y 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que propugnaba el recurso “supondría de facto reconocer la imprescriptibilidad de la acción de reclamación de intereses de demora mientras la Administración no dictara una resolución expresa sobre la petición formulada, ignorando la institución del silencio administrativo y vaciando de contenido la regulación del plazo de prescripción establecido en la citada Ley Presupuestaria”
En consecuencia, la cuestión planteada se resuelve declarando que el artículo 25 de la Ley General presupuestaria, en relación con lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, debe interpretarse en el sentido de que procede declarar extinguida por prescripción la acción de reclamación de intereses de demora, derivada del retraso en el cumplimiento del pago por parte de la Administración pública contratante, por el transcurso del plazo de 4 años, computados desde la fecha de la liquidación definitiva del contrato de obras hasta el momento en que se interponga el correspondiente recurso contencioso-administrativo (teniendo en cuenta, en su caso, las interrupciones que se hubieren producido en vía administrativa), sin que a ello sea óbice el hecho de que la Administración haya desestimado por silencio la reclamación formulada.
Con el dictado de esta sentencia el Tribunal Supremo ha perdido una buena ocasión para afianzar la posición jurídica del ciudadano frente al silencio de la Administración y ha cortado una línea interpretativa favorable a los derechos del administrado que parece haber encontrado su límite cuando se ha topado con los derechos de la Hacienda Pública. Lo hace sorprendentemente en términos generales, sin dejar resquicio para valorar la buena fe del administrado o la posible existencia de un retraso desleal en el ejercicio de la acción, que podría haber sido un argumento determinante para justificar la prescripción. En esos términos la sentencia no resulta del todo coherente con el criterio sostenido hasta ahora, contrario a permitir que la Administración saque provecho del incumplimiento del deber de resolver, por lo que habrá que esperar cómo evoluciona esta doctrina en futuros pronunciamientos del Alto Tribunal.
