La importancia del plan estratégico de subvenciones
Baño León |
La reciente sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2021 (Rec. 4939/2019) plantea una cuestión – la de los requisitos procesales para el otorgamiento de subvenciones – que puede tener mucha relevancia con respecto de las futuras ayudas que otorguen los municipios en materia de rehabilitación de viviendas u otras medidas que, al calor de los fondos europeos, se destinen a luchar contra el cambio climático desde la perspectiva urbanística.
Como es sabido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que la naturaleza jurídica de las bases para el otorgamiento de subvenciones puede tener un carácter de acto administrativo plúrimo o de disposición de carácter general dependiendo de su generalidad y vocación de permanencia. Véase por todas, la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2017 (Rec. 1253/2015):
Que unas bases reguladoras de una concesión de subvenciones sean una disposición general o un simple acto administrativo singular, aunque plúrimo, dependerá de su contenido, es decir, de si tales bases tienen una validez para sucesivas convocatorias y se incorporan al ordenamiento jurídico para un determinado período de tiempo o de forma indefinida o si, por el contrario, son una bases exclusivas para una sola convocatoria y sólo válidas para su aplicación única pero plúrima en dicha ocasión. Precisión esta que no contradice la jurisprudencia de este Tribunal que se cita por la Sala de instancia y que se pronuncia sobre el supuesto habitual de convocatorias y bases para una aplicación singular y que habría que considerar actos singulares de aplicación plúrima.
Pues bien, en su sentencia de 4 de marzo el T.S. ha establecido que cuando dichas subvenciones tengan el carácter de disposición de carácter general es necesario que en su proceso de redacción se incorpore previamente el Plan Estratégico de Subvenciones previsto en el art. 8.1 de la Ley General de Subvenciones:
Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
La sentencia es categórica al respecto, no estamos ante un principio programático, sino que su omisión es un vicio procedimental esencial que dará al traste con la convocatoria (cuando sea una disposición de carácter general) o las ordenanzas (como era el caso de la sentencia en cuestión) que en su caso se hayan dictado:
De este precepto pueden obtenerse, sin esfuerzo dialéctico, dos conclusiones: el Pan Estratégico tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención; y el precepto es imperativo y categórico. Consideramos que la dicción del precepto, exigiendo con carácter previo el Plan Estratégico, no es tangencial y no sistemático, como sostiene la sentencia de instancia, sino requisito esencial y previo a la regulación de la subvención, de tal forma que sí requiere una formalización o instrumentalización externa que, aunque no es exigible una determinada formalidad, si una definición específica que pueda ser identificada
Es importante notar, además, que la nulidad es de pleno derecho por lo que cabe la impugnación indirecta por este motivo. Así, en el caso en concreto enjuiciado, la sentencia del Tribunal Supremo anula la Ordenanza del Ayuntamiento de Aduna planteada como cuestión de ilegalidad, es decir, se trataba de una impugnación indirecta.
Por ello, conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, no compartimos el criterio de la Sala de instancia, que sostiene que el planteamiento de una cuestión de ilegalidad no constituye el cauce adecuado para poder esgrimir "el vicio procedimental consistente en la falta de aprobación del Plan Estratégico de Subvenciones", por no tener encaje entre los vicios de procedimiento que permiten articular un recurso indirecto contra una disposición general, en la medida que no se trata de una "omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para la aprobación de la Ordenanza", puesto que estimamos que no toma en consideración la naturaleza de la cuestión de ilegalidad como instrumento de control ex post de la validez de las disposiciones reglamentarias, cuya finalidad es exclusivamente nomofiláctico, en que el juzgado o tribunal promoviente puede aducir todas aquellas infracciones del ordenamiento jurídico, que fueron denunciadas en el proceso de instancia, que pudieran determinar la declaración de ilegalidad del reglamento por no ser conforme a Derecho.
Carece, por tanto, de base jurídica, a los efectos de aplicación del artículo 27 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la distinción entre vicios de procedimiento, sean o no de carácter esencial, y vicios sustantivos o de carácter material, en que se sustenta la sentencia impugnada, pues el Tribunal competente para resolver la cuestión de ilegalidad debe pronunciarse sobre todas las cuestiones suscitadas, en el proceso en que se enjuició el acto de aplicación, acerca de la ilegalidad de la disposición reglamentaria.
En conclusión, estamos ante una sentencia sumamente relevante ante la próxima llegada de los fondos europeos que nos recuerda el criterio estricto del Tribunal Supremo sobre los informes y requisitos previos en la tramitación de disposiciones generales y enfatiza la importancia del Plan Estratégico de todas aquellas normas destinadas al otorgamiento de subvenciones, algo sin duda muy relevante en materia de ordenación del territorio, urbanismo (en particular, actuaciones de regeneración y rehabilitación) y otro tipo de ayudas relacionadas con la protección del medioambiente, la lucha contra el cambio climático y la digitalización de la economía, dado el importante papel que las entidades locales pueden jugar en la recepción y ejecución de las ayudas recibidas de los Fondos Europeos.