La nulidad de los Planes Generales, un breve resumen de la jurisprudencia del Tribunal Supremo
Baño León |
Como es sabido, la tramitación y aprobación por parte de una Corporación local del Plan General de Ordenación Urbana es un proceso complejo, dilatado en el tiempo y costoso que, en ocasiones, se ve truncado por la concurrencia de un defecto procedimental que lleva a los tribunales a declarar la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana en su integridad.
Efectivamente, es reiterada la jurisprudencia que ha declarado que los planes de urbanismo en los que concurra un vicio invalidante, tanto formal como material, son nulos de pleno derecho (entre otras muchas, podemos citar las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020, recurso de casación 7649/2018; de 27 de septiembre de 2018, recurso nº 2339/2017; o de 4 de julio de 2016, recurso nº 1479/2015).
Frente a esta doctrina, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2020 (Roj STS 744/2020), ya puso de manifiesto la posibilidad de declarar la nulidad parcial del Plan. Esta sentencia declaró que nada impedía concretar la nulidad de pleno derecho, en relación a un procedimiento de actuación urbanística, a las precisas determinaciones afectadas del vicio de nulidad de pleno derecho, y quedando a salvo aquellas determinaciones concretas del planeamiento que carezcan de las características de infracción relevante de nulidad, y sea posible su existencia escindida de las determinaciones nulas de pleno derecho.”
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2020 (recurso nº 6731/2018; Roj STS 1300/2020) corrobora la anterior doctrina. Así, en el fundamento de derecho séptimo, establece que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación de dicho vicio a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. Pero añade que, no obstante lo anterior, “en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento.”
No vamos a entrar a analizar el pronunciamiento del Tribunal Supremo en la sentencia citada desde un punto de vista procesal, ni vamos a analizar el caso concreto que fue objeto de enjuiciamiento ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Lo que aquí nos interesa es analizar la doctrina del Tribunal Supremo sobre la nulidad de los planes generales y sus efectos, y a la vista de la sentencia citada podemos concluir que la doctrina es la siguiente:
.- La omisión de los informes preceptivos que exige la legislación del Estado (el supuesto analizado por la sentencia de 27 de mayo de 2020 se refiere al informe que se impone en el artículo 117.2º de la Ley de Costas con carácter previo a la aprobación definitiva de un Plan que ordena el litoral, aunque cabría decir lo mismo respecto al informe de aguas, carreteras, etc.) comporta la nulidad de pleno derecho del Plan.
.- Si, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, los planes de urbanismo son reglamentos, hay que estar a su régimen jurídico, y conforme a los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015, la infracción del ordenamiento jurídico comporta necesariamente su nulidad. En este sentido, además de las sentencias de 7 de febrero de 1987, 17 de octubre de 1988, 9 de mayo de 1989, 6 de noviembre de 1990, o 22 de mayo de 1991, en la sentencia que analizamos se cita la sentencia de 28 de septiembre de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:6385), en la que se declara que, por defectos de forma, " no se puede subsanar, enmendar o convalidar el Plan nulo.”
.- No cabe la distinción entre el plan como instrumento de ordenación y la resolución administrativa competente que lo aprueba, puesto que se trata de una distinción ficticia. Es decir, no cabe establecer una distinción entre el procedimiento y el propio plan.
.- No cabe la retroacción del procedimiento para convalidar la parte o fragmento del plan declarado nulo, puesto que los efectos de la nulidad se producen “ex tunc” y no pueden ser enmendados. Asimismo, la convalidación a la que alude la LPAC se refiere a los actos anulables, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo ya ha declarado que no procede respecto a los planes de urbanismo porque dicha convalidación está prevista para los actos administrativos y el Plan es una disposición general. Los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación; y los vicios de invalidez en los que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena.
Pues bien, frente a esta doctrina, la ausencia de un informe – que es una cuestión distinta a la existencia de un informe negativo – no debería determinar necesariamente la nulidad de pleno derecho del plan y la vuelta del procedimiento de elaboración del plan a su punto inicial. Parece mucho más razonable la nulidad parcial con retroacción de actuaciones. En primer lugar porque si el informe omitido fuese positivo, está más que justificado que el plan se entienda subsanado. En segundo término, porque si el informe es negativo el plan no podría aprobarse, y por tanto se respetaría escrupulosamente el principio de legalidad. No tiene demasiado sentido que un plan se anule radicalmente y haya de tramitarse de nuevo si el informe emitido finalmente fuera favorable. Con excepción del trámite de evaluación estratégica y de información pública, cuya omisión no puede ser subsanada, pues su realización a posteriori va en contra en el primer caso de la normativa europea, y en el segundo supondría alterar la propia esencia de la participación pública, en el resto de trámites debe necesariamente ponderarse si su omisión no puede ser objeto de subsanación.
Es cierto que la Ley de Procedimiento establece que los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho, pero ello no quiere decir que el ordenamiento jurídico anude a esa declaración las consecuencias de la invalidez “ex tunc” o la insubsanabilidad. Es importante destacar que la LJCA nada indica sobre los efectos de la anulación ni distingue entre nulidad y anulabilidad. Así el artículo 71.1 a), establece que cuando la sentencia estimase el recurso contencioso – administrativo, declarará “no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.” Además, el artículo 106.4. LPAC sostiene que la declaración de nulidad de la disposición de carácter general no afecta por sí misma a la validez de los actos firmes dictados a su amparo. En consecuencia, a diferencia de lo que sostiene la sentencia que estamos comentando, puede afirmarse que la regla general es que el plan o la norma inválida no produce efectos “ex tunc” ya que no afecta, salvo en el derecho sancionador, a los actos firmes dictados bajo su vigencia.
En definitiva, conforme al artículo 71.1 a) de la LJCA, ante la ausencia de un informe preceptivo, el tribunal puede limitarse a declarar la nulidad del plan, otorgando plazo a la Administración para que se emita o complete el informe citado, o acordar la retroacción de actuaciones para que se emita el informe citado, sin que sea necesario declarar la nulidad íntegra del Plan.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que es objeto del recurso de casación que dio lugar a la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2020, teniendo en cuenta que el informe de costas afectaba únicamente a una parte de las previsiones de planeamiento, declaró que la nulidad se limita “a la parte que incide sobre el dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre, dejando vigente el resto del plan”; y también declaró que la ausencia del informe de costas debía acarrear la anulación del procedimiento y su reposición al momento oportuno para que pudiera suplirse tal falta emitiendo el referido informe.
El Tribunal Supremo no coincide exactamente con la doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (considera que no puede acordase la retroacción de actuaciones para que se emita el informe), aunque no la altera para evitar una reformatio in peius, y declara que aunque la regla general es la declaración de nulidad del Plan, en la medida en que esa declaración de nulidad no puede hacerse por áreas o sectores sin que se vean afectados los restantes en las determinaciones generales que comporta la potestad del planeamiento, es indudable que cuando pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, que tenga un grado de individualización tal que sus determinaciones no afecten al resto del territorio planificado, nada impide que pueda limitarse la declaración de nulidad a esa zona o zonas concretas. Es más, ese debe ser el criterio que impone la propia Jurisprudencia, que cuando examina la legalidad de las disposiciones reglamentarias que no tienen las peculiaridades del planeamiento, la nulidad se predica de preceptos concretos, sin que ello comporte la nulidad de todo el reglamento impugnado, a salvo de aquellos que pudieran traer causa de los preceptos declarados nulos de pleno derecho.
Como puede comprobarse, esta doctrina – que coincide con la establecida en la anterior sentencia de 4 de marzo de 2020 – supone un paso relevante para matizar los efectos de la nulidad de los planes. No obstante, sería necesario un paso más, modificando la doctrina sobre la nulidad de pleno derecho de los planes en los supuestos de omisión de un informe preceptivo, permitiendo la anulación parcial de los mismos otorgando plazo a la Administración para que se emita o complete el informe citado, o acordando la retroacción de actuaciones para que se emita el informe citado, sin que sea necesario declarar la nulidad íntegra del Plan.
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