La nulidad del procedimiento sancionador por inactividad tras las diligencias previas (STS 1312/2021 de 4 de noviembre)
Baño León |
La reciente sentencia del T.S. de 4 de noviembre (Rec. 8325/2019) plantea, para todos los procedimientos sancionadores, la muy relevante cuestión de si el cómputo del plazo de caducidad comienza con el acuerdo de inicio del expediente o, por el contrario, con las diligencias previas y los efectos del transcurso largo de tiempo entre ambos.
La caducidad de los procedimientos constituye, junto con el plazo de prescripción, una de las principales defensas utilizadas por los administrados para anular los actos administrativos que persiguen sancionar y corregir las infracciones urbanísticas cometidas.
En este sentido, existe una jurisprudencia reiterada de los Tribunales que viene entendiendo que la caducidad debe computarse desde la notificación del acuerdo de incoación, lo cual ha dado lugar a una extensa jurisprudencia sobre cuando debe entenderse por notificado el acto administrativo.
En este contexto, las diligencias previas de investigación, tales como las visitas de los funcionarios, se vienen entendiendo extramuros del cálculo del plazo de caducidad.
En su reciente sentencia, el T.S. revisita esta cuestión en el marco de un procedimiento de naturaleza tributaria en el que se impone una sanción por contrabando. Lo interesante del caso es que entre la incautación de la mercancía y el acuerdo de incoación transcurrieron 15 meses.
El Tribunal Supremo comienza recordando su jurisprudencia consolidada de que las actuaciones previas no computan a efectos de determinar el plazo de caducidad salvo cuando pretendan encubrir acciones propias del expediente sancionador, enmascarando la verdadera duración de este:
La jurisprudencia al respecto es categórica, en el sentido de que las actuaciones previas al inicio del procedimiento no computan a efectos del plazo máximo del que dispone la Administración para resolver, en tal sentido se pronuncia las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2015, rec. cas. 3438/2012 ó la de 13 de mayo de 2019, rec. cas. 2415/2016, que recogen la doctrina general aunque introducen una matización importante, "…esta Sala tiene declarado que ese periodo anterior al acuerdo de iniciación … ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior".
Ahora bien, el Tribunal concede que ese no es el supuesto en cuestión, sino que lo que se produce en el caso de autos, es una manifiesta inactividad de la Administración que deja transcurrir el plazo de 15 meses antes de incoar un procedimiento sancionador.
El Tribunal se pregunta por tanto “qué efectos jurídicos debe tener el período, absolutamente vacío de contenido, que tarda la Administración entre la recepción de las actuaciones previas y el inicio del procedimiento, en este caso sancionador”.
La respuesta es indudablemente garantista en pro del administrado: ese plazo “vicia” de inactividad las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración.
la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración.
El Tribunal Supremo no modifica su jurisprudencia, pero sí que eleva la inactividad a vicio de anulabilidad del procedimiento por contravenir el principio de buena administración.
Existe, pues, con base en la normativa antes citada, un deber administrativo a la diligencia debida, y un correlativo derecho de los ciudadanos a la proscripción de la inactividad administrativa. Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resolución en tiempo razonable y proporcionado. Cuando existe una inactividad administrativa objetiva, injustificada y desproporcionada, se está conculcando el derecho del ciudadano a la buena administración; derecho real y efectivo que debe ser garantizado y que, en su caso, debe ampararse por los Tribunales de Justicia cuando controla la referida inactivad administrativa; inactividad que si bien no está sometida a plazo no constituye una potestad discrecional a voluntad de la Administración, sino que con la base constitucional y legal vista se impone a la Administración obligada al citado deber de buena administración que proscribe la inactividad y cuya conculcación, en función de cada caso concreto, tendrá sus consecuencias jurídicas, como es el caso que nos ocupa.
De este modo, aunque el plazo de caducidad se siga computando desde el acuerdo de incoación, se difumina la frontera entre las diligencias previas y el expediente sancionador, pues los vicios de uno se trasladan al otro.
En conclusión, se trata de una importante nota de atención a las Administraciones Públicas y, a buen seguro, próxima fuente de conflictos en procedimientos sancionadores de toda índole.
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