La relación entre caducidad y prescripción
Baño León |
La Sentencia del Tribunal Supremo nº 1667/2020, de 3 de diciembre (ROJ: STS 4161/2020), analiza la potestad de la Administración de iniciar un nuevo procedimiento sancionador o de intervención con efectos desfavorables para el interesado, sin haber declarado expresamente la caducidad de uno anterior. Como evidencia la praxis administrativa, la cuestión examinada es más usual de lo que a priori pudiera pensarse y, evidentemente, tiene una importancia notable para las Administraciones Locales, que son titulares de importantes competencias sancionadoras o con efectos de gravamen, por ejemplo, en materia urbanística o tributaria.
Antes de analizar el razonamiento del Tribunal, vamos con los hechos. El Ayuntamiento de Sant Llorenç de Cardassar (Mallorca) inició en julio de 2013 un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística perturbada e imposición de sanción, por construir un vecino una vivienda unifamiliar en suelo rústico, sin licencia. Una vez incoado el expediente, el Ayuntamiento no realizó ninguna actuación hasta que, transcurrido prácticamente un año, incorporó un informe pericial. Posteriormente, en noviembre de 2014, inició un segundo expediente con idéntico objeto, sin que mediase ninguna resolución que pusiera fin al primer procedimiento. En este segundo expediente, la Corporación requirió al recurrente para que restaurara la legalidad urbanística infringida, le concedió plazo para alegaciones, le notificó la propuesta de resolución y finalmente acordó en marzo de 2015 la demolición de la obra ejecutada y la imposición de una multa
La resolución fue recurrida ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Palma de Mallorca que estimó parcialmente el recurso, aunque se limitó a reducir la cuantía de la sanción. La Sentencia de 31 de octubre de 2018 del Juzgado fue recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, que desestimó el recurso mediante Sentencia nº 393/2019, de 16 de septiembre (ROJ: STSJ BAL 659/2019).
El recurrente interpuso recurso de casación contra la citada sentencia y el Tribunal Supremo apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la siguiente cuestión: si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente.
El Tribunal Supremo resolvió la cuestión suscitada interpretando los artículos 21 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. El Alto Tribunal estableció que el transcurso del plazo sin que se dicte resolución supone la caducidad del procedimiento. Pero esta caducidad no se produce de forma automática, sino que es necesario que se acuerde expresa y formalmente. Si no se declara la caducidad, debe entenderse que el procedimiento sigue vigente, por lo que la Administración no puede iniciar un segundo procedimiento con idéntico objeto y sujeto.
El Tribunal se aparta de la valoración del TSJ, según el cual la caducidad se produciría de forma automática, y fundamenta su conclusión en los siguientes argumentos. Primero, la obligación de dictar resolución expresa subsiste incluso cuando se ha excedido el plazo máximo para resolver y notificar, de forma que, en dichas circunstancias, la Administración sólo puede dictar una única resolución cuyo contenido es la declaración de caducidad y el archivo de las actuaciones. Segundo, la caducidad no opera de manera automática, por lo que si no se acuerda expresa y formalmente, el efecto finalizador del procedimiento no llega a producirse. Tercero, no pueden subsistir dos procedimientos con idéntico ámbito objetivo y subjetivo, por lo que si la Administración no ha acordado formalmente la terminación del primero, las subsiguientes resoluciones que pudiera dictar deberán entenderse que forman parte del mismo procedimiento.
Lo cierto es que, como pone de manifiesto la Sentencia, si se permitiese a la Administración iniciar un nuevo procedimiento sin declarar la terminación del primero tanto la caducidad como la obligación de dictar resolución expresa carecerían de eficacia real. Ello supondría tanto como habilitar a la Administración para que reiniciara el cómputo de los plazos cuando estos estuvieran próximos a su finalización, lo que tendría efectos distorsionadores no queridos por el legislador e inaceptables desde la óptica del principio de buena administración (artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).
El Tribunal, además, analiza dos cuestiones con evidente interés práctico como son, la distinción entre prescripción y caducidad y las consecuencias jurídicas anudadas al incumplimiento de los plazos.
Por un lado, la Sentencia reitera la doctrina sobre la incidencia del tiempo en el procedimiento administrativo, insistiendo, en particular, en la distinción entre prescripción y caducidad, que son instituciones que limitan la actuación administrativa por el mero trascurso del tiempo y ofrecen seguridad jurídica a los interesados.
La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, impone la caducidad del procedimiento en aquellos supuestos en los que la Administración ejerce de oficio potestades de gravamen, si vence el plazo máximo para resolver sin dictar resolución expresa (art. 25.1). Se supera así la problemática referencia que, en este punto, realizaba la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 a la prescripción. En efecto, prescripción y caducidad son dos instituciones jurídicas distintas. Mientras que la prescripción se refiere al ejercicio de la potestad administrativa o del derecho del interesado; la caducidad se proyecta sobre el procedimiento administrativo a través del cual se sustancia el ejercicio de potestades y derechos. En ambos casos, el trascurso de un determinado plazo de tiempo impide que la Administración se pronuncie sobre el fondo del asunto; pero en el primer supuesto el plazo del tiempo afecta al aspecto sustantivo; mientras que en el segundo, al puramente adjetivo. Y de ello se derivan importantes consecuencias, tal y como evidencia la sentencia que comentamos.
La prescripción de una potestad impide su ejercicio, de manera tal que el interesado puede reaccionar contra la Administración que pretende ejercer una potestad prescrita e impedirlo en el supuesto concreto. Por ejemplo, si la infracción urbanística cometida prescribe, el ciudadano puede oponer dicha excepción e impedir que la Administración le imponga una sanción al respecto. Por el contrario, la caducidad de un procedimiento únicamente impide que la Administración se pronuncie sobre el fondo del asunto en dicho procedimiento; pero nada le impide iniciar un nuevo procedimiento, siempre y cuando se respeten las garantías procedimentales exigidas y la acción no se encuentre prescrita.
La Sentencia que comentamos concreta cuáles son dichas garantías procedimentales. En particular, el Alto Tribunal exige que la Administración acuerde formal y expresamente la caducidad y el archivo de las actuaciones, pues sólo así puede entenderse que el primer procedimiento ha finalizado y puede, entonces, incoarse un segundo al respecto, siempre y cuando, claro está, la potestad en cuestión no estuviera prescrita. Como recuerda la sentencia, este último inciso evidencia la relación entre ambas instituciones, pues, como es bien sabido, los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción (art. 95.3 Ley 39/2015, de 1 de octubre). El plazo de prescripción se interrumpe, entre otros, cuando la Administración incoa el procedimiento, pero no se producirá tal efecto si, finalmente, la Administración deja que éste caduque. Lo contrario supondría permitir que la Administración se beneficiase de su propia torpeza (“nemo auditur propriam turpitudinem allegans”).
Por otro lado, el Alto Tribunal analiza también cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan de un vicio procedimental como es el incumplimiento del plazo para dictar resolución expresa.
Como reconoce la sentencia, la jurisprudencia parte de una teoría sustancialista de los vicios procedimentales, de manera que para determinar cuál es la sanción anudada a un acto dictado incumpliendo el procedimiento establecido es necesario atender a las circunstancias y consecuencias de dicho incumplimiento, precisamente porque en el Derecho español la forma no es un fin en sí mismo. De esta manera, el acto viciado procedimentalmente será nulo cuando se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento (art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre); mientras que será anulable cuando como consecuencia de dicho error procedimental se produzca indefensión para el interesado (art. 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre). En caso de que no concurra ninguna de las dos circunstancias, se entenderá que el incumplimiento del plazo es una mera irregularidad no invalidante (art. 48.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).
En este sentido, el Tribunal Supremo toma también distancia del razonamiento del TSJ de Baleares, quien entendió que, a pesar de que la Administración no había declarado formalmente la caducidad, no le ocasionó indefensión alguna al recurrente debido a que le brindó la posibilidad de realizar alegaciones y aportar prueba. Negada la indefensión, el Tribunal a quo entendió que la ausencia de declaración expresa de caducidad era una irregularidad sin consecuencias anulatorias. El Alto Tribunal disiente de este razonamiento, a pesar de que reconoce que, efectivamente, el interesado no sufrió indefensión; pero niega que eso sea suficiente para considerar que la actuación administrativa no merece ser anulada. La importancia en este punto de la resolución que comentamos estriba, precisamente, en que el Tribunal matiza que este entendimiento de los vicios del procedimiento no puede servir como pretexto para que la Administración pueda incumplir cualesquiera normas ordenadoras del procedimiento, siempre que permita la intervención del interesado. No en vano el procedimiento es una garantía constitucionalmente establecida como reconoce el artículo 105 CE. Por ello, entiende el Tribunal Supremo que, aunque no se ha producido indefensión, la Administración ha actuado a espaldas del procedimiento y tanto la orden de restablecimiento de la legalidad urbanística como la sanción merecen ser anuladas al haber sido dictadas en un procedimiento caducado.
Este pronunciamiento resulta particularmente importante tanto para el particular, puesto que el Tribunal establece una interpretación garantista de sus derechos; como para la Administración, pues la sentencia clarifica cómo debe procederse en estos casos para evitar que los defectos procedimentales puedan suponer la anulación del acto administrativo final. A mayor abundamiento, este pronunciamiento también resulta interesante desde una perspectiva general pues clarifica la doctrina sobre dos instituciones, la prescripción y la caducidad, que no siempre se distinguen adecuadamente en la práctica administrativa y judicial. Lo cierto es que, aunque la doctrina de la sentencia que comentamos parece, a priori, en todo punto obvia, no puede pasarse por alto que la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo había afirmado justo lo contrario hacía poco más de un mes, en un asunto en materia de subvenciones (Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2020, ROJ STS 3407/2020).
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