Larga vida al taxi: Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de Junio de 2023 sobre restricciones a las VTC’S
Baño León |
La reciente STJUE de 8 de junio de 2023 (asunto C-50/21, caso Prestige and Limousine) analiza determinadas limitaciones a la prestación de servicios de arrendamiento de vehículo con conductor en el Área Metropolitana de Barcelona desde la óptica de la prohibición de ayudas de Estado (artículo 107.1 TFUE) y de la libertad de establecimiento (artículo 49 TFUE). A pesar de la, al menos, aparente contundencia del pronunciamiento, el Tribunal desliza importantes cuestiones de carácter regulatorio que merecen ser destacadas.
Antes de exponer y valorar el contenido de la resolución que aquí comentamos, conviene aproximar brevemente al lector al contexto fáctico del conflicto. La decisión trae causa de una cuestión prejudicial planteada por el TSJ de Cataluña, quien debía resolver sobre la legalidad de la normativa en materia de arrendamiento de vehículos con conductor aplicable en el Área Metropolitana de Barcelona y que había sido impugnada por la mercantil “PRESTIGE AND LIMOUSINE, S.L.”, dedicada al transporte discrecional de pasajeros mediante VTC.
Dos son las cuestiones prejudiciales planteadas sobre las que debía pronunciarse el TJUE: primero, la compatibilidad del artículo 107.1 TFUE, que prohíbe las ayudas de Estado, con una normativa nacional que exige una autorización especifica adicional a la autorización nacional para ejercer la actividad de servicios de VTC y que limita el número de VTCs a una por cada treinta licencias de taxi; y, segundo, la compatibilidad del artículo 49 TFUE, que consagra la libertad de establecimiento, con esa misma normativa nacional que – reiteramos – exige una autorización específica y adicional para ejercer el servicio de transporte en dicha área metropolitana y limita el número de autorizaciones otorgables a una por cada treinta licencias de taxi.
Analizamos cada una de esas cuestiones de forma separada, aunque, adelantamos ya, que es la segunda de ellas la que presenta mayor relevancia.
La primera cuestión que aborda la sentencia consiste en determinar si una norma que exige una segunda autorización específica para ejercer la actividad de arrendamiento de vehículo con conductor y que se añade a otra primera autorización nacional, por un lado; y, que limita cuantitativamente el otorgamiento de autorizaciones, por otro, constituyen sendas ayudas de Estado en el sentido del artículo 107.1 TFUE. La respuesta es claramente negativa.
En efecto, el Tribunal entiende que ni la exigencia de una segunda autorización adicional ni la limitación cuantitativa a la expedición de VTCs comprometen fondos estatales de ningún tipo. Ni implican prestaciones positivas, ni menguan el presupuesto público o alivian las cargas propias de las empresas competidoras del sector en condiciones normales. Faltando el primero de los requisitos establecidos al efecto, no puede sostenerse que las medidas regulatorias cuestionadas constituyan una ayuda de Estado proscrita por comprometer la competencia.
La segunda cuestión que aborda la sentencia plantea si es contraria a la libertad de establecimiento del artículo 49 TFUE una norma que, por un lado, exige una segunda autorización añadida a la expedida a nivel nacional para el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículo con conductor en el Área Metropolitana de Barcelona; y, por otro lado, limita cuantitativamente el número de autorizaciones VTC que pueden otorgarse a una por cada treinta licencias de taxi. Como hemos avanzado, es esta la cuestión que tiene mayor enjundia jurídica.
Recordando su consolidada jurisprudencia al respecto, el TJUE parte de la idea de que, en realidad, toda medida que prohíba, limite, obstaculice o restrinja la libertad de establecimiento deberá reputarse contraria al artículo 49 TFUE, siempre que no esté justificada en una razón imperiosa de interés general y sea proporcional. Abordamos ambas cuestiones a continuación.
En cuanto a la existencia de una razón imperiosa de interés general, el Tribunal de Luxemburgo es tajante al negar que garantizar la viabilidad económica del sector del taxi pueda merecer tal consideración. Niega así que razones meramente económicas puedan justificar válidamente la imposición de medidas regulatorias que limiten la libertad de establecimiento; y, para el TJUE, el mantenimiento de un adecuado equilibrio entre el número de prestadores del servicio del taxi y el número de prestadores del servicio de VTC es una justificación meramente económica relacionada con el mantenimiento de un determinado status quo en el mercado del transporte discrecional de pasajeros.
Añade el Tribunal que no empece a su razonamiento el hecho de que el sector del taxi pueda ser considerado como un servicio de interés general, sometido a una intensa regulación (cuotas de licencias, tarifas reguladas y obligaciones de transporte universal y de accesibilidad a personas de movilidad reducida, entre otras). Y ello precisamente porque, según su entendimiento, no consta acreditado que los taxistas se encarguen de la prestación de un servicio de interés económico general ni que la ausencia de las limitaciones cuestionadas impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de una eventual misión específica de servicio público encomendada a los taxistas.
Sobre la base de este análisis, el TJUE niega que garantizar la sostenibilidad del taxi sea una razón imperiosa de interés general. Pero, y esto es importante, ello no significa que no se admitan medidas regulatorias y de restricción en este sector amparadas en la protección del medio ambiente o en la buena gestión del tráfico, del transporte y del espacio público. En efecto, la sentencia deja la puerta abierta a dichas medidas al reconocer expresamente que tanto la garantía de una correcta gestión del tráfico, del transporte y del espacio público como la necesaria tutela del medio ambiente son razones imperiosas de interés general.
En cuanto a la proporcionalidad de las medidas cuestionadas, y partiendo de las consideraciones anteriores, el Tribunal concluye lo siguiente:
a).- Respecto a la existencia de una doble autorización, el TJUE reconoce que el sistema autorizatorio es un medio válido para garantizar los objetivos pretendidos (esto es, la correcta gestión del tráfico, del transporte y del espacio público y la protección medioambiental), dadas las ineficacias que se derivarían de establecer un control público a posteriori en este ámbito. De esta manera, el Tribunal de Luxemburgo entiende que la existencia de una doble autorización puede ser compatible con el artículo 49 TFUE siempre que los requisitos a comprobar sean coherentes con la consecución de los objetivos pretendidos, su concesión no sea arbitraria y no existan duplicidades innecesarias en los controles administrativos. Cuestiones todas estas que, afirma, corresponde comprobar al Juez nacional.
b).- Respecto a la limitación cuantitativa, el TJUE niega que se haya probado la idoneidad de la medida para garantizar la buena gestión del tráfico, del transporte y del espacio público o para la protección del medio ambiente. Es precisamente dicha falta de prueba la que invita al Tribunal a afirmar que la limitación de las licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de taxi no parece apropiada para garantizar la consecución de los objetivos fijados. Y, en similar sentido, afirma que tampoco se ha acreditado que no existan medidas menos restrictivas que las adoptadas.
Se evidencia cómo, a pesar de la aparente rotundidad de la sentencia al negar la justificación de la limitación cuantitativa (ratio 1/30) que pudiera advertirse tras una lectura ligera de la sentencia, su detenido análisis pone de manifiesto interesantes cuestiones de política regulatoria. En efecto, no cabe colegir de este pronunciamiento la imposibilidad total de aprobar cualesquiera medidas regulatorias al respecto. Baste poner de manifiesto el cuidado del Tribunal al expresar, en estas circunstancias, la incompatibilidad de la limitación cuantitativa con la libertad de establecimiento (artículo 49 TFUE) utilizando el verbo “parecer” y añadiendo la expresión “sin perjuicio de la apreciación que haya de efectuar el órgano remitente”.
A la luz de lo expuesto, nada impide, en realidad, la adopción de otras medidas regulatorias o, incluso, de esas mismas medidas siempre que, esta vez sí, se acredite debidamente la idoneidad de la medida para garantizar la buena gestión del tráfico, del transporte y del espacio público o para la protección del medio ambiente, y, a su vez, la ausencia de otras medidas menos restrictivas.
Sirva como ejemplo el -para nada exento de polémica- Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Su artículo 149 y siguientes introducen, entre otros, requisitos medioambientales que condicionan el otorgamiento de autorizaciones VTC. El objetivo de la reforma es, precisamente, atender a esos intereses merecedores de tutela pública, como son la protección del medio ambiente o la gestión del tráfico, partiendo de las aportaciones del TJUE aquí comentadas. Su propia exposición de motivos reconoce que la aprobación pretende llevar a la práctica esa doctrina jurisprudencial y, en suma, es la mejor prueba de que todavía caben y se precisan medidas regulatorias en el sector del transporte discrecional de pasajeros.
En definitiva, un análisis más o menos detenido de la STJUE de 8 de junio de 2023, que aquí se comenta, evidencia que lejos de prohibir tajantemente la limitación y regulación de los servicios de VTC, el Tribunal se limita a afirmar la contradicción que, en estas concretas circunstancias, existe entre la limitación cuantitativa cuestionada y el artículo 49 TFUE. Y, sobre todo, admitiendo expresamente la posibilidad de establecer cualesquiera medidas regulatorias que garanticen la correcta gestión del tráfico, del transporte y del espacio público y/o la protección el medio ambiente, siempre que dichas medidas sean proporcionadas y así se acredite.
