Los efectos de las sentencias invalidantes: ¿anulación o retroacción?
Baño León | | Administración Local | Derecho Administrativo
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2020, aunque referida a materia tributaria, tiene una gran relevancia jurídica porque puede afectar a otras actuaciones de la Administración, y establece que cuando un Tribunal anula una liquidación tributaria por un defecto formal, sin abordar el fondo del asunto, los actos dictados por la Administración en ejecución de dicha resolución judicial realmente suponen una retroacción de actuaciones aunque esta retroacción no esté formalmente ordenada en el fallo.
Este pronunciamiento del Tribunal Supremo tiene una gran repercusión en la actuación de la Administración y afecta directamente a los plazos de caducidad de los procedimientos, puesto que una vez dictada la sentencia no procede la incoación de un nuevo expediente administrativo, sino que la Administración dispondrá únicamente del tiempo que le reste para resolver el expediente en el que se dictó la resolución que ha sido anulada por los tribunales, aunque no se acuerde expresamente la retroacción de actuaciones.
Para llegar a esta conclusión, la Sala realiza un análisis exhaustivo de tres cuestiones fundamentales: (i) La doctrina jurisprudencial del doble tiro, (ii) las diferentes consecuencias jurídicas de los defectos formales y los defectos sustantivos o de fondo; y (iii) la ejecución de las sentencias.
Respecto a la línea jurisprudencial del doble tiro, la Sala pone de manifiesto que ya había declarado (Sentencia de 29 de diciembre de 1998; recurso 4678/1993) que “la anulación de un acto administrativo no significa en absoluto que decaiga o se extinga el derecho de la Administración tributaria a retrotraer y volver actuar, pero ahora respetando las formas y garantías de los interesados”, corroborando esta interpretación los artículos 51 y 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículos 52 y 53 de la LPA de 1958 y 66 y 67 de la LRJPA) que establecen que “el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción” y que “la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.”
En consecuencia, aunque los tribunales anulen una actuación de la Administración, no existe impedimento legal alguno – siempre que dicha potestad no haya prescrito – para que la Administración vuelva a actuar. Buen ejemplo de esta doctrina se encuentra en las tres Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2011 (recurso de casación 466/2009; 4723/2009 y 6393/2009) que cita la Sentencia de 22 de diciembre de 2020, y que afirman:
"no hay precepto legal o reglamentario, principio jurídico ni doctrina jurisprudencial alguna que impida automáticamente y con carácter general a la Administración ejercer las potestades que le ha atribuido el legislador una vez que, inicialmente actuada, su resultado es anulado por ser disconforme a derecho; ni el principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española, ni el deber de eficacia en su actuar que le exige el artículo 103.1 de la Carta Magna, puedan ser entendidos en esos términos (…) la anulación de un acto administrativo no conlleva automáticamente el decaimiento y la extinción de la potestad administrativa plasmada en el mismo, de modo que la Administración tributaria no pudiera volver a actuar, aun cuando la potestad no haya prescrito; aún más, no le es exigible otro comportamiento en defensa del interés públicos y de los derechos de la Hacienda".
La sentencia declara expresamente que no comparte la posición que considera que la Administración está obligada a acertar siempre, de modo que cuando se equivoca pierde la posibilidad de liquidar el tributo, porque esta posición doctrinal pugna con el principio de eficacia administrativa (artículo 103.1 CE) y con el logro de un sistema tributario justo en el que cada cual ha de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica (artículo 31.1 CE), siempre que la seguridad jurídica quede salvaguardada mediante el respeto de los plazos de prescripción y las garantías de defensa del contribuyente, y concluye que la reiteración de actos es el instrumento válido y correcto para subsanar las quiebras o vicios materiales o de fondo, y para subsanar defectos formales ha de hacerse uso de la figura de la retroacción de actuaciones.
Como señala acertadamente el Magistrado D. José Díaz Delgado en el voto particular formulado a la sentencia que estamos comentando, la aplicación de esta doctrina jurisprudencial que permite a la Administración reiterar las liquidaciones tras su anulación, exigiría aplicar también el mismo tratamiento al contribuyente para solicitar devoluciones, con el objeto de mantener el principio de igualdad de armas ante el proceso, así como los principios constitucionales de eficacia y el deber de contribuir con justicia a los gastos públicos, porque la realidad es que los contribuyentes sufren un trato discriminatorio, puesto que no se les permite reiterar su petición de devolución de ingresos indebidos al haber consentido una liquidación por no haberla recurrido en vía administrativa o judicial, aunque no hayan transcurrido los cuatro años de prescripción.
A continuación, la sentencia analiza los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales y las diferentes consecuencias jurídicas de los defectos formales y de los defectos sustantivos, y concluye que en nuestro ordenamiento jurídico la retroacción de actuaciones constituye un instrumento previsto para reparar quiebras procedimentales y que dicha retroacción de actuaciones no procede cuando nos encontramos ante un defecto sustantivo. Ahora bien, el hecho de que nos encontremos ante un defecto sustantivo no impide a la Administración dictar otro acto ajustado a derecho siempre que su potestad esté viva (no haya prescrito). Textualmente, en la sentencia que analizamos, se indica:
"Según hemos indicado en la citada sentencia de 26 de marzo de 2012 (casación 5827/09, FJ 4º), estableciendo un criterio reiterado en la de 19 de noviembre de 2012 (casación en interés de la ley 1215/11, FJ 4º) y en la de 15 de septiembre de 2014 (casación 3948/12, FJ 5º), el hecho de que no quepa retrotraer las actuaciones cuando la liquidación adolece de un defecto sustantivo, debiendo limitarse el pronunciamiento económico-administrativo a anularla, o a declarar su nulidad de pleno derecho si se encuentra aquejado de alguno de los vicios que la determinan, no trae de suyo que le esté vedado a la Administración aprobar otra liquidación (pueden consultarse en este sentido cuatro sentencias de 14 de junio de 2012, dictadas en los recursos de casación 2413/10, 6386/09, 6219/09 y 5043/09, FJ 3º en los cuatro casos). Como en cualquier otro sector del derecho administrativo, ante tal tesitura, la Administración puede dictar, sin tramitar otra vez el procedimiento y sin completar la instrucción pertinente, un nuevo acto ajustado a derecho mientras su potestad esté viva. Esto es, una vez anulada una liquidación tributaria en la vía económico-administrativa por razones de fondo, le cabe a la Administración liquidar de nuevo, siempre y cuando su potestad no haya prescrito, debiéndose recordar a este respecto nuestra jurisprudencia que niega efectos interruptivos de la prescripción a los actos nulos de pleno derecho [véanse las sentencias de 11 de febrero de 2010 (casación 1707/03, FJ 4º.C), 20 de enero de 2011 (casación para la unificación de doctrina 120/05, FJ 7º) y 24 de mayo de 2012 (casación 6449/09, FJ 5º), ya citadas ut supra]. …No compartimos las posiciones que, de una u otra forma, conducen a interpretar que la Administración está obligada a acertar siempre, de modo que si se equivoca (por mínimo que sea el yerro) pierde la posibilidad de liquidar el tributo, aun cuando su potestad siga viva, porque carecen de sustento normativo que las avale, tanto ordinario como constitucional.”
Lo que no cabría es que la Administración dictase otro acto que reproduzca sustancialmente el contenido o los efectos del acto anulado porque en dicho caso, como ya declaró la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2020 (recurso nº 5086/2018), “si se trata de la reiteración de una liquidación o acto recaudatorio declarado material o sustantivamente improcedente y, por ende, anulado, ha de aplicarse la doctrina de este Tribunal y del Tribunal Constitucional que, como consecuencia de considerar que el derecho a la ejecución de las sentencias forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva, entiende que aquélla es contraria al artículo 24.1 CE y, por tanto, nula, ex artículo 103.4 LJCA y 62.1.a) LRJyPAC. Declaración de nulidad que debe el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia, salvo que carezca de competencia para ello conforme a lo dispuesto por la LJCA (art. 103.5).”
Entrando ya en el campo de la ejecución de las sentencias, la Sala declara que la normativa aplicable se contiene, como es lógico, en la LJCA, y en dicha norma no se distingue entre vicios formales o procedimentales, y vicios materiales y tampoco establece distinción alguna entre reiteración de actos y retroacción de actuaciones. Así, remitiéndose a la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015, declara que la retroacción de actuaciones no constituye un expediente apto para corregir los defectos sustantivos de la decisión, dando a la Administración la oportunidad de ajustarla al ordenamiento jurídico, de modo que cuando la anulación se debe a razones de fondo, únicamente le resulta posible dictar, sin tramitar otra vez el procedimiento y sin completar la instrucción pertinente, un nuevo acto ajustado a derecho mientras su potestad esté viva.
Sin embargo, cuando nos encontramos ante un defecto procedimental, si que cabe acordar la retroacción de actuaciones. De hecho, se acuerda la retroacción de actuaciones porque es posible que ordenada y subsanada la falta procedimental, se adopte un nuevo acto de contenido distinto a la luz del nuevo acervo alegatorio y fáctico que se tiene en cuenta para adoptar la nueva decisión.
Invocando la Sentencia de 9 de diciembre de 2013 (recurso de casación 4494/2012) la conclusión a la que llega la Sala es que una vez dictada una sentencia estimatoria que anula la liquidación impugnada, conforme al artículo 103 y siguientes de la LJCA, la ejecución de lo resuelto corresponde al juzgador conforme al fallo y al contenido de la propia sentencia, debiéndose acudir a un cauce procedimental diferente sólo cuando el nuevo acto aborde cuestiones inéditas y distintas. Dicho de otro modo, si una vez acordada la retroacción de actuaciones se adopta un acto con una motivación distinta, ya no cabe acudir al incidente de ejecución de sentencia para revisar dicho acto, debiendo seguirse un cauce impugnatorio diferente e independiente.
Tras la exposición de toda la doctrina jurisprudencial, la sentencia analiza la cuestión central que había determinado la existencia de interés casacional objetivo en el recurso interpuesto, y que consistía en determinar si el hecho de que el tribunal, hubiese anulado el acto impugnado por un motivo formal, sin acordar expresamente la retroacción de actuaciones, significa que la retroacción de las actuaciones está vedada por motivos de cosa juzgada. Pues bien, la conclusión a la que llega la Sala es que dicha retroacción de actuaciones es posible jurídicamente, porque considera que no existe una gran diferencia entre una retroacción tácita y una retroacción expresa. La potestad de retrotraer la tiene la Administración, tanto en un caso como en el otro, con el límite de la prescripción, y la Sala equipara la ejecución de las resoluciones administrativas que anulan actos administrativos por motivos formales, ordenen o no de manera expresa la retroacción, con la ejecución de sentencias judiciales.
La conclusiones finales a las que llega la sentencia, dando respuesta a las cuestiones que había considerado que tenían interés casacional, son las siguientes:
"a) Los actos dictados por la Administración tributaria en ejecución de una resolución judicial que se limita a anular una liquidación tributaria por falta de motivación, sin abordar el fondo del asunto, suponen una retroacción de actuaciones -al margen de que se ordene ésta formalmente en el fallo -, formando parte del mismo procedimiento de gestión en el que tuvo su origen el acto administrativo anulado por aquélla.
b) La ejecución de las sentencias judiciales se rige por mandado por el artículo 117.3 CE, en relación con los artículos 103 y siguientes LJCA. La regulación administrativa que complementa el régimen procesal de la ejecución resulta aplicable en la medida en que no se oponga a la LJCA.
c) En función del alcance del fallo y el contenido de la sentencia anulatoria, pueden producirse diversas situaciones en la ejecución. En particular, habida cuenta de que la anulación por motivos formales produce la retroacción de actuaciones, lo que procede es que se vuelva al procedimiento para que se subsane el vicio, momento en el que debe continuar el procedimiento dirigido a dictar la liquidación dentro del plazo que resta".
Aunque este pronunciamiento del Tribunal Supremo es particularmente relevante en materia tributaria, debemos tener presente que el razonamiento de la Sala puede aplicarse también a cualquier otra materia administrativa, de modo que cualquier Administración debe tener en cuenta que cuando una resolución judicial se limita a anular el acto impugnado por un motivo formal, los actos dictados en ejecución de sentencia suponen una retroacción de actuaciones, aunque no se ordene formalmente esta retroacción en el fallo. En consecuencia, cuando una sentencia anule el acto impugnado por un defecto formal, en ejecución de dicha resolución judicial, la Administración únicamente dispondrá, para dictar una nueva resolución, del plazo que restaba al momento de cometerse la infracción que determinó la anulación.
Dos conclusiones de signo contrario cabe extraer de la sentencia:
1ª:- La Administración puede tras una anulación por defecto formal volver a dictar un acto, una vez subsanado el defecto. Ese acto debe impugnarse autónomamente si el interesado no está conforme, salvo que reitere el mismo defecto.
2ª.- La subsanación del defecto formal padecido no inicia un nuevo procedimiento sino que es continuación del mismo, lo que es importante a efectos de caducidad y prescripción, lo cual deja abiertos muchos interrogantes.
