Notificaciones defectuosas e interrupción de la prescripción

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La Sentencia del Tribunal Constitucional 160/2020, de 16 de noviembre, sienta una importante doctrina en relación con las notificaciones defectuosas de la Administración y su virtualidad interruptora de la prescripción del derecho de cobro de la deuda tributaria. El Tribunal Constitucional reitera que la publicación edictal debe ser el último y excepcional recurso para las notificaciones administrativas y traslada a la Administración la carga de indagar el domicilio real de los interesados, incluso cuando estos no han cumplido con exactitud su obligación de comunicar el domicilio fiscal y cualquier alteración del mismo. No es preciso insistir, por tanto, en la relevancia de esta sentencia que, por su alcance general, resulta directamente aplicable a la Hacienda Local.

Los hechos que están a la base de la sentencia son los siguientes. La recurrente en amparo presentó en junio de 2004 una liquidación del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones ante la Administración Tributaria de Madrid que, no conforme con la autoliquidación, inició un procedimiento de revisión y verificación de datos. Como consecuencia del mismo, la Administración dictó sendas propuestas de liquidación que, tras varios intentos, no consiguió notificar personalmente a la interesada y terminó publicando en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. Al no realizarse el pago en el plazo concedido para ello, la Administración inició el correspondiente procedimiento ejecutivo y en octubre de 2008 dictó sendas providencias de apremio que entonces sí notificó personalmente a la interesada en su domicilio real.

La recurrente inició en ese momento un largo proceso administrativo y judicial que ha culminado con la sentencia que comentamos. Las providencias de apremio fueron recurridas primero en reposición ante la Administración Tributaria de Madrid y la desestimación de los recursos formulados, en vía económico-administrativa ante el TEAR de Madrid que estimó inicialmente la reclamación por falta de notificación personal y prescripción. Sin embargo, el posterior recurso de alzada interpuesto por la Comunidad de Madrid fue estimado por el TEAC mediante Resolución de 26 de noviembre de 2014 que consideró que los intentos de notificación personal fueron válidos e interrumpían la prescripción. Dicha resolución fue impugnada por la interesada ante la Audiencia Nacional que desestimó el recurso contencioso-administrativo mediante Sentencia de 10 de octubre de 2016 (ROJ SAN 3808/201).

Según la Audiencia Nacional, las notificaciones personales intentadas eran válidas porque se realizaron en domicilios que constaban en la escritura de herencia y en la autoliquidación del impuesto presentada por la interesada. Añade que la Administración solo recurrió a la publicación edictal ante la imposibilidad de notificación personal y concluye que las dificultades de notificación se hubieran resuelto si se hubiera comunicado el domicilio actual a la Administración tributaria, como era deber de la recurrente. Contra la Sentencia de la Audiencia Nacional se preparó recurso de casación que fue inadmitido por el Tribunal Supremo mediante Providencia de 15 de marzo de 2017, al no apreciarse interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Finalmente, la interesada interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Audiencia Nacional que ha dado lugar al pronunciamiento que analizamos.

El Tribunal Constitucional precisó en la Sentencia, en primer lugar, cuál era la faceta del derecho a la tutela judicial efectiva concernida en el caso, que no fue el derecho a no padecer indefensión (pues no se privó a la recurrente de ningún trámite de alegaciones o de prueba) ni el derecho de acceso a la jurisdicción (pues no se impidió a la interesada impugnar la liquidación controvertida), sino el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, al existir aparentemente un error en la sentencia por estimar correctos los intentos de notificación efectuados por la Administración y rechazar en consecuencia la existencia de prescripción. A continuación, la Sentencia reitera la doctrina sobre el error patente como causa de vulneración del derecho a obtener una resolución fundada en derecho y rechaza que pueda calificarse como razonable una interpretación que prima los defectos en la actuación administrativa, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, quien no pudo conocer el procedimiento tributario en la fase de pago voluntario como consecuencia de la falta de diligencia de la administración al no realizar una notificación debida desde el momento inicial. A estos efectos invoca el Tribunal Constitucional su anterior Sentencia 112/2019, de 3 de octubre, que declaró nula una Sentencia del TSJ de Murcia que había inadmitido el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un acto que no agotaba la vía administrativa, pese a que el mismo había sido notificado sin cumplir los requisitos del artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

De todo lo anterior deduce el Tribunal que la conclusión alcanzada por la Audiencia Nacional sobre la debida notificación del acto no es conforme con el derecho a una resolución fundada en derecho, porque el órgano judicial ignoró que las notificaciones debieron ser calificadas como defectuosas al no haber desplegado la Administración la diligencia exigible para hacer posible la notificación personal a la interesada. La sentencia rechaza que concurriera falta de diligencia en la interesada, dado que su domicilio real constaba en determinados registros públicos y declaraciones fiscales. Y corrobora su conclusión haciendo hincapié en que la sentencia obvió que la Administración Tributaria sí dirigió las providencias de apremio al verdadero domicilio de la recurrente en amparo y no las notificaciones anteriores, pese a conocerlo, beneficiándose de su propia irregularidad.

La consecuencia de ello fue que la interesada no pudo conocer la revisión de la autoliquidación iniciada por la Administración Tributaria, ni alegar en periodo voluntario o incluso abonar la deuda sin recargos. El Tribunal Constitucional aduce que la validez que la sentencia otorgó a las notificaciones condicionó su respuesta judicial y el criterio equivocado sobre la prescripción del derecho al cobro de la deuda tributaria, que considera interrumpido, vulnerándose así el derecho de la demandante la tutela judicial efectiva lo que, en la interpretación del Tribunal Constitucional, justifica la estimación del recurso amparo y la anulación del usuario de la Audiencia Nacional.

Son varios los puntos de interés práctico que ofrece la sentencia.

En primer lugar está el análisis que realiza del error patente como causa de vulneración del artículo 24.1 CE, no tanto porque la sentencia modifique, aclare o desarrolle su criterio consolidado anterior, sino por su aplicación extensiva al presente caso en el que no parece que exista una equivocación del órgano judicial tan manifiesta o flagrante como en otras ocasiones ha exigido la propia jurisprudencia constitucional. La Audiencia Nacional no cometió ningún error grosero e inmediatamente constatable sin necesidad de apreciaciones jurídicas, lo que realizó fue una interpretación muy rigurosa e irrazonable de las notificaciones personales intentadas por la Administración, considerando suficiente intentos fallidos de notificación en domicilios que efectivamente constaban en las actuaciones, pero sin agotar otros posibles domicilios de notificación que estaban fácilmente a su alcance (DNI, padrón, otras declaraciones fiscales), antes de acudir a la publicación edictal.

En segundo lugar, la interpretación que la sentencia realiza de las notificaciones tributarias defectuosas y la publicidad edictal que el Tribunal Constitucional reitera que sólo cabe emplear como último y supletorio recurso, cuando es materialmente imposible localizar un domicilio real del administrado, incluso en supuestos en que éste no ha cumplido de manera exacta con su deber de comunicar a la Administración su residencia y cualquier cambio de la misma. El hecho de que los interesados sean desconocidos o que se ignore el lugar de la notificación no permite a la Administración acudir a la notificación mediante el anuncio en el BOE sin más. En este extremo, la sentencia es reiteración de la doctrina anterior del Tribunal Constitucional sobre la notificación mediante edictos como último recurso excepcional (entre otras, Sentencias 65/1999, de 26 de abril; 55/2003, de 24 de marzo; 43/2006, de 13 de febrero; 2/2008, de 14 de enero; o 128/2008, de 27 de octubre).

Este pronunciamiento resulta particularmente importante en materia tributaria, dados los estrictos términos que caracterizan nuestro ordenamiento jurídico en este punto. Recordemos que el artículo 48.3 de la Ley General Tributaria impone a los obligados tributarios el deber de comunicar el domicilio fiscal y cualquier cambio del mismo a la Administración tributaria que corresponda, añadiendo que el cambio de domicilio fiscal no produce efectos frente a la Administración tributaria hasta que se cumpla con dicho deber de comunicación. El artículo 112 de ese mismo cuerpo legal, por su parte, permite la citación del interesado para ser notificado por comparecencia por medio de anuncios cuando no sea posible efectuar la notificación personal al interesado por causas no imputables a la Administración tributaria e intentada al menos dos veces en el domicilio fiscal.

Ambos preceptos deberán ser interpretados a la luz de esta reciente sentencia que en la práctica viene a trasladar a la Administración un plus de diligencia en la indagación del domicilio del interesado antes de recurrir a la publicación edictal. No basta con que la Administración cumpla el expediente de intentar la notificación personal en uno o más de los domicilios que consten en los documentos o declaraciones fiscales del interesado, incluso aunque se observe los requisitos previstos en el artículo 112 LGT y 42 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Para poder acudir a la publicación edictal es necesario agotar las posibilidades de notificación personal e indagar, si es preciso, otros posibles domicilios alternativos que consten en registros o documentos públicos y declaraciones presentadas por los interesados, incluso en supuestos en que éste no haya cumplido de manera rigurosa su obligación de comunicar los cambios de residencia. Si ello no ocurre así, no cabrá premiar la falta de diligencia de la Administración considerando válida la notificación porque ello supondría colocarla en mejor situación que si hubiera cumplido el deber de notificar legalmente los actos y perjudicar al mismo tiempo al particular, como en otras ocasiones ha declarado el propio Tribunal Constitucional respecto a notificaciones irregulares. Y ello con todos los efectos jurídicos, en particular, la prescripción del derecho de cobro de la deuda tributaria en aquellos supuestos en que hayan transcurrido los plazos legalmente establecidos para su existencia.